一纸债券激活乡村振兴投资新动能

2019-07-25 09:11:33来源: 中华人民共和国农业农村部

  编者按:2018年中央1号文件明确指出,要充分发挥财政资金的引导作用,撬动金融和社会资本更多投向乡村振兴。自2018年7月至今,四川、山东、河北和江西相继发行了乡村振兴专项债券。为深入了解乡村振兴专项债发行情况,我司组织农民日报社赴四川、江西等省进行深入调研,形成了有关专题报道,现予以发布,供学习参考。

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  乡村振兴需要巨量资金投入,一方面要靠各级财政一般公共预算持续加大支农投入力度,另一方面要千方百计开拓新的资金募集渠道。当前,发行乡村振兴债券是拓展资金来源的重要途径之一。

  2018年,财政部明确将乡村振兴专项债列入发行支持范围;2019年中央1号文件明确指出“地方政府债券资金要安排一定比例用于支持农村人居环境整治、村庄基础设施建设等重点领域”,为发行乡村振兴专项债券创造了更加有利的政策条件。

  按照中央指示精神并结合各省实际,自2018年7月至今,四川、山东、河北和江西相继发行了乡村振兴专项债券。

  2018年8月20日,四川省人民政府在上海证券交易所发行了全国首单乡村振兴债券——泸县乡村振兴专项债券,发行总额为5亿元,期限5年,利率3.75%,由招商银行成都分行和泸县农商行各认购50%。按照计划,泸县乡村振兴项目总投资30.31亿元,其中泸县财政资本金筹集13.99亿元,发行专项债券筹集16.32亿元,目前已发行5期,累计发行9.46亿元。

  2019年,山东省成功发行两期乡村振兴专项债券,总额为5.5亿元。乡村振兴专项债券一期发行总额为1.38亿元,期限5年,利率3.16%,专项用于水库移民、特色小镇和光伏扶贫等乡村振兴项目建设;二期发行总额为4.12亿元,期限5年,利率3.28%,专项用于土地复垦、脱贫迁建和农村公路等乡村振兴项目建设。

  2019年3月,河北省发行首单乡村振兴专项债券,发行总额为4.13亿元,期限10年。募集资金专项用于张家口市下辖沽源县、尚义县和阳原县3个县的易地扶贫搬迁等项目。上述县使用债券资金规模分别为2.10亿元、1.70亿元和0.33亿元。债券由工商银行、农业银行在内的发行承销团承销。

  2019年7月,全国首只高标准农田建设专项债券——江西省乡村振兴专项债券在上海证券交易所成功发行。发行额度29.41亿元,期限5年,利率3.29%,募集资金用于江西省11个地市的高标准农田建设。

  乡村振兴债券的资金使用状况如何?发行乡村振兴债券需要满足哪些条件?乡村振兴债券在助力乡村振兴方面发挥了哪些具体作用?日前记者深入四川、江西、山东、河北等地,了解各地发行使用乡村振兴专项债券有关情况。

  破瓶颈——引入资金活水助力乡村振兴

  泸县,坐落于四川省东南部,是拥有百万人口的农业大县。如同传统的农业大县一样,农业发展水平不高,农村基础设施建设不足,农村的资源要素有待进一步激活……都是泸县乡村振兴工作急需破解的难题。

  “农业大县到农业强县的跨越离不开真金白银的投入。优化调整产业结构,提高农业综合生产能力,改善村容村貌,推动新农村建设……样样离不开钱。”泸县农业农村局局长曾一洴对记者说,资金短缺是制约乡村振兴发展的主要瓶颈。

  “泸县是典型的‘吃饭财政’,地方一般公共预算收入仅有约15亿元,而财政支出每年要达到近40亿元。”泸县财政局杨杰介绍道,乡村振兴的任务重,中央和省级财政资金不能有效满足,需要县级自筹整合大量资金。

  “乡村振兴专项债券给泸县注入了新鲜强劲的动力。”曾一洴介绍,目前,泸县第一期乡村振兴专项债券累计发行9.46亿元,撬动约30.31亿元项目资金投入宅基地制度改革、产业发展、基础设施、生态环境保护等四大类乡村振兴建设,助推了县域经济发展。

  “发行利率为年利率3.75%,与地方政府融资平台在商业银行贷款一般7%—9%的年利率相比较,资金使用成本降低了一半左右,财政负担明显减轻。”泸县县长肖刚介绍道。

  江西是全国13个粮食主产省之一,是建国以来两个从未间断输入商品粮的省份之一。今年5月,习近平总书记在江西视察时指出,“要夯实粮食生产基础,巩固粮食主产区地位。”

  藏粮于地、藏粮于技。稳固赣鄱粮仓,良田沃土是基础。2020年,江西省拟建成2825万亩高标准农田,按年度290万亩建设任务计算,每年需统筹整合资金约90亿元。

  “资金有缺口。建设高标准农田需投入约3000元/亩,目前实际的投入只有1200元/亩,一亩地还需要近1800元的资金投入。”江西省农业农村厅农田处负责人介绍,未开垦的土地中,低产田比例高,大多处在丘陵山区,建设成本较高。

  “发行专项债券,有利于破解高标准农田建设资金筹措的难题,保证农田建设质量。”江西省农业农村厅农田处负责人表示,如果本期债券运行顺利的话,将会打破项目建设中的资金制约,成为农田建设资金筹措的渠道之一。

  “高标准农田项目完成后,耕地质量等别平均提升约0.5等,亩均粮食单产提高50公斤,全省可增产粮食14亿公斤。”高标准农田的建设,将有力提高江西省的粮食产能,确保江西省的粮食产量稳定在250亿公斤以上。

  严监管——确保专项债券偿还安全、专款专用

  “泸县政府综合债务率在46.6%,常年严格控制债务率在60%以下,尚有一定负债空间,债务风险安全可控。”杨杰介绍道。

  据悉,乡村振兴专项债券的发行需满足两个基本条件:一是需要发行债券的地方政府债务率不能超过80%;二是需要通过发债融资的项目,其项目本身收益覆盖率不能低于1.2倍。

  “在筛选项目时,我们需要逆向思维,偿债能力是我们考量的重要因素。项目要达到收益与融资能够自求平衡,并且收益覆盖率在1.2倍以上,同时还需具有完整的立项、可研、用地审批、环评等审批文件以及项目的实施方案、财务评估报告和法律意见书。”杨杰补充道。

  泸县是全国33个农村土地制度改革试点县之一。四年来,农村宅基地改革逐步趋向成熟。“宅基地制度改革项目的实施内容为农村宅基地权属人自愿有偿退出,并对旧宅基地进行土地复垦整理,节余土地形成泸县建设用地指标。”泸县自然资源和规划局贾定莉介绍道。

  2015年来,泸县促成闲置宅基地退出2.5万余户,累计盘活闲置土地1.8万亩,退出户户均收益4.2万元,251个村的集体经济组织土地收益平均突破100万元,宅基地改革的流转资金达17.7亿元,有力保障了乡村振兴专项债资金的偿还来源。

  四川固勤彦希会计师事务所对泸县乡村振兴项目出具的评估报告显示,项目建成后带来的农村宅基地退出土地指标交易收益,以及农村交通道路广告费收入等,累计测算将达到39.94亿元,完全可以覆盖项目成本,能够实现融资和偿债自平衡。

  “债券本息偿付资金主要来源于高标准农田建设完成后新增耕地指标收入及原有耕地产能指标提升收益,募投项目预计收益对专项债券融资本息覆盖倍数均在1.2倍以上,最高可达2.32倍。”江西省农业农村厅农田处负责人介绍。这在上海新世纪资信评估投资服务有限公司出具的信用评级报告中得到了证实。

  “大规模发行乡村振兴专项债券应该通过土地相关收益偿还。这里的收益既可包括新增耕地占补平衡指标交易收益、城乡建设用地增减挂指标交易收益,也应包括国有土地出让收入。”财政部财政科学研究所有关专家表示。

  乡村振兴专项债券的发行机制以承销、招标等市场化方式为主。目前,各地正推动国开行、农发行、建设银行、中国银行、农业银行、邮储银行、中信银行等大型国有银行机构以及地方农商行组建承销商团队,引导承销商在综合考虑同期限国债、政策性金融债利率水平的基础上,根据中央关于金融支持乡村振兴要求,控制乡村振兴债券发行利率水平。

  泸县财政局负责人表示,发行乡村振兴债券以省政府名义进行,由省财政厅具体指导,相关资金纳入财政预算管理,相当于省里为县级地方债务作了背书,举债程序更加透明规范,便于地方用好管好资金。

  专项债必须“专款专用”。据了解,专项债期限为1—10年,由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定。专项债券发行和偿还都与具体项目相对应,限定特定用途,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。

  “我们定期开展专项整治,严查农田建设转包、违法分包及挂靠行为,一经查实,一律列入‘黑名单’。”江西省农业农村厅农田处负责人介绍,江西省将高标准农田建设纳入全省重点审计项目,将资金安全使用列为绩效考评一票否决事项,对项目建设要求划“红线”、亮“底线”,确保资金专款专用

  兴产业——专项债券激活农村资源要素

  近一年的时间,泸县乡村振兴专项债券“四两拨千金”的作用已初见成效。

  宅基地制度改革的稳定推进,改善了原来农村土地分散无序、粗放利用的现象,既增加了高质量的耕地,同时,结余指标用于城镇新区使用,提高了土地的集约利用水平。

  走进喻寺镇谭坝村,一座现代化的产业园区正在拔地而起。村党支部书记马仕彬指着产业园区向我们介绍道:“我们复垦了131亩宅基地,投资了近2亿元,建成果蔬、粮油、水产、生猪四大基地,园区明年将全部投入使用。到时可吸纳附近上百名农户就业,人均年收入可达到4万元。”

  “有了专项债券的支持,今年我们将继续深入推进宅基地制度改革,加强对农村违建房、一户多宅房的清理整治,激励和引导农户有偿退出闲置宅基地,计划新增退出面积5000亩。”贾定莉介绍道。同时,泸县统筹推进农村集体产权制度改革、供销社改革、农业水价改革,农村改革综合效应加快释放。

  “老百姓从村子走到县上,脚上不粘丁点儿泥土。”泸县交通局副局长陈晓波向记者介绍道。乡村振兴债券撬动项目总投资近14亿元。近两年来,泸县完成了2142公里的“社社通”水泥路建设,全县公路总里程突破4800公里,实现镇、村、社道 路硬化率三个100%。

  “要致富,先修路。农村脱贫致富、实现乡村振兴,加强农村基础设施建设至关重要。路修好了,不仅解决了老百姓出行难的问题,更带动了乡村旅游业加快发展。”陈晓波补充道。

  位于得胜镇的禽畜粪污处理中心,是泸县乡村振兴专项债券的投资项目之一。“处理中心今年3月15日竣工,目前还在设备调试阶段,投产运营后,将实现全县农业废弃物资源化利用率达到90%以上,并形成一条年产7万吨生物有机肥的生产线。”总经理周朝森向记者介绍道。

  据悉,生物有机肥的推广使用,将在五年内使项目覆盖区土壤有机质提高两个百分点,全面改善县域的水、土、气环境。“处理中心聚焦畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、农村生活垃圾等问题,以就地消纳、能量循环、综合利用为主线,解决了农村环境脏乱差等突出问题,探索构建了农业废弃物资源化利用的有效治理模式。”泸县城市管理服务中心主任易文彬介绍道。

  此外,泸县还利用乡村振兴债券资金完成了全县20个镇(街)中心村105个污水处理厂(站)建设,配套管网240千米,33.86%的行政村生活污水得到有效治理,污水处理设施已经形成了一二级场镇全覆盖,并形成向新村聚居点延伸的污水治理新格局。

  拓渠道——各地积极探索发行乡村振兴债券

  “在审核专项债券项目入库时,对于专项债券投向乡村振兴领域的项目,实行加分政策,同等条件下,乡村振兴项目加5分,优先审核入库。”四川省农业农村厅计划投资财务处调研员安闻介绍道。

  6月3日,四川省第五批地方政府债券在深交所成功发行,其中包含全国首只超长期乡村振兴债券——泸县乡村振兴二期(全域乡村振兴项目),发行额1亿元,期限20年。

  “乡村振兴是一个长期工程,不可能立竿见影、吹糠见米,必须稳打稳扎、久久为功。”杨杰认为,15年、20年的长期债券,能够满足乡村振兴领域对长期资金的需要,也有利于调整债务结构,防止出现区域性、系统性财政金融风险。

  “我省有关县(市)级政府和相关部门对发行乡村振兴专项债券积极性高,农业农村部门积极主动工作,对接财政部门,为提供发行乡村振兴专项债券创造了必要条件。”河北省农业农村厅计划财务处符东林向记者介绍。

  “贫困县需要拓宽资金来源,加大资金量用于乡村振兴建设。而专项债券具有发债主体和发债规模严格限定的特点,各地债务限额的确定依据是当地债务风险、财力状况等因素。贫困县受财力状况的影响,专项债券限额较少,并且用途较多。”符东林建议。

  “下一步,山东将根据乡村振兴规划内容,针对人居环境整治、现代产业园区、产业强镇、高标准良田等农业农村建设内容,大力开展项目调研摸底,全面遴选符合专项债券发行要求的乡村振兴项目。”山东省农业农村厅计财处张杰介绍。

  两年间,四川省乡村振兴项目入库65个,发行债券规模340.57亿元,已发行项目30个,发行金额41.63亿元。其中2018年入库项目4个,发行债券规模33.32亿元,2018年发行项目2个,发行金额11.56亿元;2019年入库项目61个,发行债券规模307.25亿元,2019年发行项目28个,发行金额30.07亿元。

  “一是扩大我省宅基地改革试点范围,以宅基地改革土地出让指标作为主要收益发行乡村振兴专项债券;二是在产业条件较好的县,以现代农业园区建设为载体,以项目建成后可用于经营的农业设施进行租赁作为主要收入来源发行乡村振兴专项债券。”四川省农业农村厅计划投资财务处俞小飞介绍四川省下一步规划时说。

  “发行乡村振兴专项债券这项工作刚刚起步,可以说是政府支农方式的一大创新,建议加快乡村振兴专项债券发行研究,强化统筹设计,推进适宜地区加快发行试点,为构建乡村振兴多元投入格局提供新的支撑。”财政部财政科学研究所有关专家认为。

  事实证明,乡村振兴专项债券可在较短时期内募集到大量资金,有利于尽快补齐农业农村发展短板,完善农业农村基础设施,盘活农业农村各类资源,加快农业农村现代化进程。它进一步拓宽了乡村振兴战略融资渠道,破解了资金制约瓶颈问题,为实施乡村振兴战略提供了有力的资金保障。


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